ANALYSE
Renseignement suisse: la réforme peine à sortir de l'ombre
Où en est la réorganisation des services d'espionnage suisses? Demandée en mars 2002 pour répondre aux nouvelles menaces terroristes, il s'agissait de renforcer le contrôle politique d'un secteur marqué par des scandales à répétition, mais protégé par le secret défense: son budget est tenu confidentiel, ses effectifs ne sont pas chiffrés et ses missions, opaques. Pire: les barbouzes suisses ont tendance à faire de "l'auto-allumage", fixant eux-mêmes leurs priorités, s'inquiète la Commission de sécurité nationale à Berne. Trois ans plus tard, la réforme promise par le gouvernement fédéral avance… à reculons. Le récent "couac" de nos services laissant échapper un document sur les prisons secrètes de la CIA en Europe est venu raviver le débat

Gilles Labarthe / DATAS

4 mars 2002. La Conseillère nationale Maya Lalive d’Epinay dépose une initiative parlementaire (1). Elle demande une réorganisation du Renseignement suisse. Les attaques du 11 septembre 2001 à New York ont soudain révélé de "nouvelles formes de menaces": celles des réseaux terroristes, qui se jouent des frontières. Impossible désormais de séparer sécurité intérieure et extérieure. Or, nos principaux services d'espionnage - Services de renseignement stratégique (SRS) pour l'étranger; Service d'analyse et de prévention (SAP) pour l'intérieur - sont justement décriés pour leur manque de collaboration notoire.

Entre ces deux entités qui dépendent l'une du Département de la défense (DDPS dirigé par Samuel Schmid), l'autre du Département fédéral de justice et police (DFJP, Chistoph Blocher), le courant passe très mal. Le Renseignement helvétique vient aussi de sortir durement éprouvé par une série de scandales récents (lire ci-dessous). Trop de casseroles ont été accumulées. Un sérieux coup de balai devient nécessaire.

Le Conseil national examine l’initiative parlementaire le 23 septembre 2003. Il décide tacitement de lui donner suite dans le sens des recommandations faites par la Commission de la politique de sécurité du Conseil national (CPS-CN). Cette commission se retrouve chargée d'examiner des réformes: renforcer le contrôle politique et la coordination des services; renforcer statut de la liste PRIOS, établissant les dossiers prioritaires en matière de sécurité nationale; améliorer le "travail de relations publiques" de nos services d'espionnage; enfin, créer une Commission des services de renseignement indépendante, au sein des deux Chambres fédérales.

La CPS se met au travail. Ses experts découvrent que "bon nombre des thèmes soulevés par l’initiative parlementaire font l’objet de discussions depuis les années 60" (sic). Les problèmes liés au contrôle et aux activités des services secrets suisses ne datent pas d'hier. Comme si, depuis le début de la Guerre froide, rien n'avait bougé. Une sous-commission de cinq membres présidée par la Conseillère nationale PS zurichoise Barbara Haering est alors chargée d’approfondir la question. Elle effectue une série d'auditions avec plusieurs responsables.

Dans le rapport accompagnant une motion déposée le 11 janvier 2005 (2), le verdict est cinglant: pour la CPS, "la culture du renseignement n’existe qu’à l’état embryonnaire en Suisse". Un problème de taille? Non, plutôt de fonctionnement: les services secrets suisses se retrouvent "dans une impasse". La conduite politique, les mandats, la coordination des hommes de l'ombre "laissent à désirer". Les directives qui devraient fixer le cadre de leur action n'ont qu'une légitimité politique très faible.

Plus inquiétant: "les services continuent de s’attribuer certains mandats de manière spontanée". Autrement dit, nos barbouzes ont tendance à carburer à l'auto-allumage, définissant eux-mêmes des missions occultes pour garantir la sécurité du pays. La Confédération paie ensuite la facture, cautionnant parfois des abus monumentaux: environ 9 millions de francs détournés en cinq ans par un ancien comptable des renseignements. "Les services secrets suisses, vache à lait", titrait encore en 1999 la quotidien français Libération, relatant "l'affaire Bellasi"…

Qui encadre, qui surveille ceux qui sont chargés de notre surveillance? Les parlementaires se le demandent. Il y a tout d'abord la Délégation des Commissions de gestion (DélCdG). La DélCdG "procède en effet au contrôle de la légalité et au contrôle financier des activités des services de renseignement conformément à son mandat", soulignent les experts fédéraux. Elle est aussi chargée "des contrôles de qualité et d’efficacité". De l'avis général, elle dispose de droits d’information très étendus. Elle signale bien les dysfonctionnements, mais souffre d'un manque de personnel.

Il y a ensuite cette fameuse "liste PRIOS", qui énumère les priorités à moyen et long terme du Conseil fédéral en matière de politique de sécurité. On découvre ici une lacune: les spécialistes avouent qu'elle n'a pas de valeur contraignante. Il s'agirait d'un simple document fédéral, à lire tout au plus en diagonale, estiment certains fonctionnaires.

Voyons la coordination des services, "l’élément central du système", comme il est écrit. Or, "le modèle actuel de coordination a été volontairement conçu pour que le coordinateur du renseignement et son Bureau d’appréciation de la situation et de détection précoce n’aient pas de compétences propres en matière de renseignement et, partant, en matière d’analyse", s'étonnent encore les experts. La Commission enfonce le clou: "La CPS n’a aucune compréhension pour ce manque de collaboration entre les services de renseignement. Une telle attitude peut comporter des risques pour la sécurité de notre pays et pour sa population".

La transparence, les mécanismes de contrôle par l'exécutif ou par les parlementaires, que l'on voulait comparer à celles "des principaux pays européens et nord-américains"? Même si leur recommandation "a été prise en compte avec la création d’un préposé des services de renseignement et l’élaboration d’un plan de communication à usage interne et externe, ces mesures n’ont produit aucun résultat visible à ce jour".

Conclusion: La CPS estime que "dans notre pays, les services de renseignement doivent encore réussir la mutation qui les fera passer, en termes d’image, d’une structure caractérisée par le secret à celle d’un instrument indispensable à la conduite de l’Etat". Le sujet fâche et divise, c'est le moins que l'on puisse dire: "Les services de renseignement sont déjà parmi les plus surveillés et contrôlés du monde!" nous confie un ancien agent, qui reconnaît des "faiblesses" au système suisse, mais "seulement dans les années 1990".

Sorte de noyau dur, impénétrable, le domaine du Renseignement a encore résisté l'an dernier à toute tentative de réforme trop radicale: le Conseil fédéral a d'abord proposé de rejeter la motion du CPS déposée le 11 janvier demandant la "création de bases légales complètes pour les services de renseignement". Le 6 juin 2005, le Conseil national a toutefois décidé, par 96 voix contre 49, d'adopter la motion. Le 19 septembre 2005, le Conseil des Etats a lui aussi adopté la motion, mais en la modifiant et en la vidant de son contenu… Résultat: hormis des aménagements de façade, presque rien n'a changé au pays des hommes de l'ombre.

Tout cela nous promet peu de réformes à venir, mais quelques surprises: ces prochains mois, le renforcement des effectifs du SAP, dépendant du ministère de Christoph Blocher, est à l'ordre du jour. Les moyens et compétences du SAP en matière d'acquisition de renseignements seront étendus, signalait en septembre 2005 la conseillère aux Etats Helen Leumann-Würsch (PRD/LU), alors présidente de la DélCdG. A suivre.

Gilles Labarthe / DATAS

(1) "Réorganisation du Service de renseignement stratégique et création d'un contrôle parlementaire". 02.403 - Initiative parlementaire. Consulter l'initiative: www.parlament.ch/afs/data/f/gesch/2002/f_gesch_20020403.htm
(2) Rapport de la Commission de la politique de sécurité du Conseil national du 11 janvier 2005: www.admin.ch/ch/f/ff/2005/3529.pdf
Le site de la Délégation des Commissions de gestion (DélCdG):
www.parlament.ch/f/homepage/de-delegationen/kom_76.htm

Un rapport attendu pour fin 2006
Protégés par le secret-défense, empêtrés dans leurs habitudes et "de vieilles querelles entre agents militaires et civils, responsables romands et alémaniques", comme l'analyse un connaisseur, les renseignements intérieur et extérieur connaissent toujours des dérapages. En 2004, c'était l'affaire Achraf - du nom d'un présumé terroriste algérien recherché par l'Espagne et réfugié en Suisse, que la Confédération a failli renvoyer dans son pays d'origine comme simple délinquant, par la faute d'un manque de coordination entre les services. En janvier 2006, nouvelle boulette avec la publication dans la presse alémanique d'informations hautement sensibles: un fax égyptien évoquant les prisons secrètes de la CIA en Europe, intercepté par nos agents.

Pour certains observateurs, cette paralysie n'est due qu'aux rivalités entre Départements fédéraux - chacun songe plutôt à renforcer son camp et "le ministre des Affaires étrangères, la Genevoise Micheline Calmy-Rey, serait bien la seule à vouloir vraiment réorganiser le secteur", analyse un proche du dossier. Pour d'autres, le problème vient du fait que le Renseignement suisse tend à évoluer en roue libre, se situant de facto hors de tout débat public.

Qu'est-ce qui a réellement changé depuis 2003? Côté contrôle politique, la création d'une Commission des services de renseignement indépendante a été purement et simplement "abandonnée". Côté "relations publiques", une petite brochure d'information a bel et bien été publiée. Sa lecture réserve quelques surprises (lire ci-dessous). Le poste de coordinateur, créé et annoncé en fanfare en 2000, a été supprimé en juin 2005. Son responsable, Jacques Pitteloud, se consacre désormais à d'autres tâches - sans que le Département fédéral des Affaires étrangères (DFAE, pour lequel il travaille), puisse nous dire lesquelles. On raconte qu'il lorgnerait sur un poste de chef de bureau au Centre de politique de sécurité internationale (CSPI).

"Lors de ses délibérations, le Conseil des Etats a pris acte des différentes mesures prises ces derniers mois par le Conseil fédéral pour réorganiser le domaine du renseignement, notamment la décision de créer des plates-formes conjointes entre le Service de renseignement stratégique (SRS) et le Service d'analyse et de prévention dans les domaines du terrorisme, de la criminalité organisée et de la prolifération", informe l'administration fédérale. Le SRS et le CSPI du DFAE devraient aussi travailler de manière plus rapprochée. L'évaluation de ce nouveau système ainsi qu'un rapport fédéral sont prévus d'ici fin 2006. Avant même cette échéance, l'ancienne présidente de la Délégation des Commissions de gestion (DélCdG) Helen Leumann-Würsch l'a déjà fait savoir: "les mesures décidées répondent seulement partiellement ou pas du tout à nos demandes".

Gilles Labarthe / DATAS

5 Questions à Roman Weissen, du SRS
(DATAS:) On parle souvent de manque de moyens et de personnel pour qualifier les services de renseignement suisses. La réorganisation du secteur en cours entend-elle renforcer ces effectifs?
(Roman Weissen:) - Nous ne donnons officiellement aucun chiffre concernant le nombre de collaborateurs engagés au service de renseignement stratégique.

Quelles sont les principales critiques qui ont été faites par les Commissions fédérales à l'égard des services de renseignement, et quels moyens ont été mis en place depuis pour remédier à la situation?
- Les critiques que vous mentionnez n'étaient pas dirigées explicitement contre le service de renseignement stratégique.

Quels sont les changements et décisions attendues pour 2006 dans ce domaine?
- Le Conseil fédéral a pris en compte les remarques de la délégation et a pris pour 2006 les mesures nécessaires pour améliorer la coordination des services de renseignement. Selon l'accord en vigueur entre les deux services de renseignement, des plates-formes d'analyse ont été mises en place afin d'optimiser la collaboration. De même, il existe une interface entre le DFAE et notre service pour répondre aux besoins actuels.

Le budget comme les effectifs des services suisses sont tenus secrets. Pourtant, des pays comme la France donnent des indications très précises en ce qui concerne les Renseignements ou la DGSE. Pourquoi tant de mystère?
- Pour des raisons compréhensibles, nous ne pouvons pas dans certains domaines être transparent. Nous ne donnons par conséquent ni de chiffres sur le total de nos collaborateurs, ni sur notre budget, tout comme des détails sur nos méthodes de travail et nos contacts avec nos partenaires à l'étranger. Le service de renseignement stratégique travaille selon la mission donnée par les responsables politiques du pays, auxquels nous sommes subordonnés et dans le cadre défini par les organes de contrôle. La Délégation des commissions de gestion (DélCdG, ndlr) examine régulièrement les buts fixés et notre travail dans l'intérêt de notre pays.

Comment s'effectue aujourd'hui le contrôle politique et financier du secteur du renseignement en Suisse? Quels sont les organismes responsables de ce contrôle?
- Le SRS est au service du pays et de ses institutions. Sa mission est clairement définie par une base légale composée de diverses lois, ordonnances et directives. Le contrôle est exercé par des organes internes et externes. Le contrôle externe est double (financier et parlementaire): le contrôle fédéral des finances vérifie régulièrement la comptabilité des services et les commissions parlementaires se tiennent régulièrement informées des affaires du service. Par conséquent, sur le plan européen, notre service est un des services de renseignement les mieux contrôlés.

Propos recueillis par
Gilles Labarthe / DATAS

Services du renseignement suisse
Petit pays, la Suisse dispose de services de renseignement variés par leur taille et leur effectif. Ses entités sont réparties sur plusieurs Départements fédéraux - ce qui pose souvent des problèmes de coordination à un secteur dont le travail repose sur la discrétion, la protection des sources et la confidentialité des données.
- Au Département de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS), le Service de renseignement stratégique (SRS) est axé sur l'international, se focalisant sur les Balkans, l'Asie Centrale, le Proche et le Moyen-Orient, le Maghreb, ainsi que l'Inde et le Pakistan. Il fournit aux autorités politiques et au commandement militaire des informations de nature politique, économique, stratégique et scientifique. Il est complété par le Service de renseignement militaire (SRM), ainsi que le Service de renseignement des Forces aériennes (SRFA).
- Le Département fédéral de justice et police (DFJP) abrite le Service d'analyse et de prévention (SAP), service de renseignement intérieur. Il est chargé de recueillir des informations relatives au terrorisme, au contre-espionnage, à l’extrémisme violent, au commerce illicite d’armes et de substances radioactives, ainsi qu’au transfert illégal de technologie. Il collabore étroitement avec les polices cantonales et judiciaire.
- Une vingtaine d'autres services émanant de différents départements abritent des spécialistes et des services administratifs qui s'occupent de récolter et d'évaluer les informations, de produire des analyses et de signaler des alertes. Tous ne font pas directement partie du Renseignement. La gamme est large, qui va du Centre d'analyse et de prospective (CAP) et autres divisions politiques ou économiques du DFAE, par exemple, aux états-majors du DDPS, aux services des sanctions du Secrétariat d'Etat à l'économie (Seco), ou même, au Conseil des écoles polytechniques fédérales.
- A Berne, aucune indication ne filtre concernant le budget ou le nombre de personnes employées : ces informations sont classifiées et tenues secrètes. En France, une source parle de 300 agents secrets pour les deux services SRS et SAP. D'autres connaisseurs parlent de crédits d'une centaine de millions de francs. "Beaucoup moins!", nous corrige un ancien des Renseignements. Seule indication officielle: le SAP serait composé de quelque "110 collaborateurs disposant, au niveau des cantons, d'environ 70 postes".
- Ailleurs, la situation est pourtant chiffrée. La DGSE française (Direction générale de la sécurité extérieure, équivalant du SRS suisse) employait en 2005 quelque 4'757 collaborateurs, pour des crédits de 267 millions d'euros, informe la publication généraliste Quid 2006. "Même un pays comme la Hongrie dispose de 4'000 agents pour son service extérieur et la Bosnie, plus de 1'000", ajoute une source informée. A elle seule, la National Security Agency des USA compte quelque 40'000 collaborateurs.

Gilles Labarthe / DATAS

Opération transparence sur les Renseignements suisses
Affaire des fiches de la police fédérale; organisations secrètes P26 et P27; "affaire Regli", du nom du divisionnaire impliqué dans un trafic d'armes avec le régime d'apartheid sud-africain; "affaire Bellasi", qualifiée de "la plus vaste escroquerie survenue au sein de l'administration fédérale" et portant sur le détournement de 9,3 millions de francs par l'ancien comptable du Groupe de renseignement… Dans un effort louable de transparence, tous ces scandales sont cités - sans les détails - dans la brochure de 50 pages intitulée "Les services de renseignement suisses" (3), publication conjointe du Département fédéral de justice et police et du Département de la défense.

En Suisse, cette opération de communication menée en 2004 et destinée au grand public constitue "une première", nous rappelle à Berne Roman Weissen, préposé à l'information au SRS. "La brochure mentionnée est destinée à informer le public sur l'histoire, la mission et le travail des services de renseignement suisses. Elle a été traduite en quatre langues. C'est un outil très complet qui démontre que notre service, contrairement à d'autres services à l'étranger, affiche une grande transparence et une ouverture d'esprit".

Après une page de garde bleue et noire illustrée d'une paire de jumelles, le lecteur y découvre quelques anecdotes d'espionnage, montrant que la Suisse représente depuis 200 ans un centre d'intérêt mondial. Seconde guerre mondiale, accords militaires européens et nord-américains, chasse aux communistes, démêlés avec la KGB mais aussi, espionnage industriel et infiltrations de la place financière suisse font de notre "pays neutre" le théâtre de nombreuses tractations occultes.

Les services secrets suisses SRS et SAP nous sont ensuite présentés comme des protecteurs de notre démocratie, mise en péril par des menaces telles que le terrorisme islamiste ou le trafic d'armes. Question sécurité intérieure, sous la rubrique "Extrémisme", on lit: "Les risques découlent principalement des idéologies extrémistes (de droite, comme de gauche), des conceptions du monde (p. ex. celle des militants anti-mondialisation) et du mode de vie (sectes notamment). Si ces groupes cherchent à porter atteinte à la capacité d'action politique de l'État, ils deviennent un danger considérable".

Enfin, parmi les questions sur lesquelles planchent les agents du SAP, on lit encore : " Quelles menaces émanant de militants violents anti-mondialisation les conférences internationales (p. ex. le WEF de Davos, OMC, G8, etc.) peuvent-elles craindre? Comment y parer?". Ou encore: "Ce ne sont pas ici les guerres de haute technologie qui représentent le principal danger, mais celui de perturbation et de déstabilisation d'administrations étatiques ou d'établissements économiques (p. ex. banques et assurances)".

Gilles Labarthe / DATAS


(3) La brochure est à télécharger sur la page Internet des publications du SRS:
www.vbs.admin.ch/internet/vbs/fr/home/departement/organisation/snd/publikationen.html